На федеральном уровне в США организация становится PAC, когда она получает или тратит более 1000 долларов США с целью влияния на федеральные выборы и регистрируется в Федеральной избирательной комиссии в соответствии с Законом о федеральной избирательной кампании с поправками, внесенными в результате реформы Бипартизанской кампании в 2002 году, также известному как Закон МакКейна-Фанголда. Данный акт заслуживает детального рассмотрения.
До принятия данного закона в регулировании вопросов, связанных с федеральными избирательными кампаниями, использовался «Закон о федеральной избирательной кампании» 1971 года, в который были внесены существенные поправки после Уотергейтского скандала 1974 года (именно тогда была создана Федеральная избирательная комиссия). Так, поправки ввели новые ограничения на финансирование кампаний. В частности, было установлено, что доноры могут жертвовать деньги в неограниченном количестве на партии (но не на кандидатов) только в том случае, если партия использует их для «мероприятий по партийному строительству», например, для регистрации выборщиков, но не на прямую поддержку кандидатов.
NCPAC – прообраз современных Super PAC
Одной из первых попыток обойти Федеральное законодательство с обновленными ограничениями финансирования избирательных кампаний, причем попыток удачных, стало создание в 1975 году Национального консервативного комитета политических действий (NCPAC, «никпэк»). Консерваторы-активисты Джон Терри Долан, Чарльз Блэк и Роджер Стоун при поддержке Ричарда Вигери и Томаса Эллисасоздали данный комитет в Александрии, штат Джорджия. По замыслу основателей, комитет должен был стать основным источником влияния Республиканцев, в том числе финансового, на политическую жизнь США.
Изначально группа занималась сбором денег путем прямых почтовых запросов. Как отмечал сооснователь NCPAC Терри Долан, «Чем вы пронзительнее, тем лучше вы сможете собирать деньги». Именно данный комитет одним из первых сумел использовать появившуюся лазейку в законодательстве, связанную с «независимыми расходами» на избирательную кампанию. Хотя федеральный закон ограничивал расходы комитетов политических действий до 10 000 долларов на одного кандидата, организация могла бы тратить неограниченное количество денег на поддержку или противодействие конкретному кандидату до тех пор, пока их кампания не была согласована с кандидатом. NCPAC объединил независимые взносы для осуществления независимых расходов на рекламные кампании. Это не только обходило ограничения финансирования кампании, но и не связывало кандидатов с рекламой, созданной от их имени.
Первая кампания Никпэка оказалась удачной. Комитет атаковал сенатора-демократа Дика Кларка из Айовы на выборах 1978 года. За три недели до выборов Кларк опережал своего оппонента на целых 30 процентных пунктов, однако в итоге проиграл республиканцу Роджеру Джепсену 52% против 48% соответственно. Поражение Кларка связывали с интенсивной кампанией, направленной против него. В частности, были задействованы прямые почтовые рассылки и раздача листовок, в которых Кларка критиковали за его позиции по абортам, контролю над оружием и позицию по Договору о Панамском канале. NCPAC взял на себя ответственность за данную кампанию, и начал подготовку к следующим выборам.
На выборах 1980 года комитет потратил 1,2 миллиона долларов, чтобы выбить из предвыборной гонки 6 кандидатов от Демократической партии, однако успеха удалось достичь лишь в 4 случаях. В частности, были повержены такие политики, как Джон Кулвер (Айова), Джордж Макговерн(Южная Дакота), Фрэнк Черч (Айдахо) и Берч Байх (Индиана). Переизбрания, в свою очередь, добились Алан Крэнстон (Калифорния) и Томас Иглтон (Миссури).
На выборах 1982 года комитет намеревался выбить из гонки уже 20 кандидатов, однако в последствии сократил свой список лишь до 5 лиц. Общий бюджет составил 4,5 миллиона долларов. Однако из-за многочисленных проблем и ошибок, а также неэффективной тактики переизбрания не сумел добиться только один демократ – Говард Кеннон(Невада).
И все же главными достижениями NC PAC считаются президентские кампании Рональда Рейгана, в результате которых он дважды с огромным отрывом от оппонентов сумел победить. В 1980 году Рейган обошел Джимми Картера в 44 штатах, а в 1984 разгромил Уолтера Мондейла, победив в 49 штатах (5 результат по разрыву между кандидатами за всю историю США). Именно Никпэк придумал столь популярный сегодня лозунг «Make America Great Again», именно он разрабатывал тактику Рейгана, писал для него речи, занимался фандрайзингом.
К сожалению, в 1986 году лидер NCPAC, Терри Долан, умер, после чего комитет возглавил Лео Брент Бозелл, однако уже в августе 1987 года он ушел в отставку в связи с разногласиями с остальными членами организации по поводу видения будущего группы. С тех пор деятельность организации затихла, однако ее величие и влияние на американскую политику навсегда запечатлено в истории, а журнал Time в 1979 году охарактеризовал NCPAC как одну из трех наиболее важных (наряду с «Комитетом по выживанию свободного Конгресса» и «Консервативным кокусом») ультраконсервативных организаций, породивших движение «Новые правые».
Закон МакКейна-Фанголда
Тем не менее, и республиканская, и демократическая партии использовали деньги «на партийное строительство» для поддержки своих кандидатов, а деньги, пожертвованные партиям, получили название «мягких денег» (soft money). В 1992 году демократы, имевшие большинство в Конгрессе (как в Палате представителей, так и в Сенате) попытались провести законопроект, который ограничивал использование мягких денег, однако президент Джордж Буш-старший наложил на него вето. Президент Билл Клинтон в 1993 также попытался провести аналогичный закон, но палатам не удалось договориться о размере пожертвований, которые комитеты могут предоставлять кандидату.Однако острота проблемы уже ни у кого не вызывала сомнений, и рано или поздно ее пришлось бы решить. В 1995 году сенаторы Джон Маккейни Расс Файнголд в очередной раз призвали к реформе финансирования избирательных кампаний, и начали работу над собственным законопроектом, представив его на голосование Сената в 1998 году, однако нужного числа голосов ему набрать так и не удалось. Своего апогея вопрос с финансированием кампаний достиг после кампании Маккейна в 2000 году (проиграл праймериз Джорджу Бушу-младшему), и скандала с финансированием избирательной кампании Буша-младшего со стороны одной из крупнейших американских энергетических компаний «Enron Corporation». С огромным трудом закон все же удалось принять, и в марте 2002 года президент Буш подписал его.
Согласно постановлению Верховного суда Соединенных штатов по делу МакКоннелл против Федеральной избирательной комиссии (ФИК), закон 2002 года был разработан для решения двух основных проблем:
1. Возросшей роли мягких денег в финансировании избирательных кампаний;
2. Распространению адресной рекламы о проблемах, в которых указывался федеральный кандидат. Такого рода объявления можно было публиковать за 30 дней до праймериз или кокусов, либо за 60 дней до всеобщих выборов, однако любое подобное объявление, оплаченное корпорацией или некоммерческой организацией, находилось под запретом.
Для решения первой проблемы закон предлагал запрет для национальных комитетов политических партий на сбор и трату каких-либо средств, не попадающих под федеральные ограничения, даже для избирательных кампаний на уровне штата или города. Для решения второй проблемы предлагалось отменить действующий запрет, но для иностранных граждан и корпораций он все же сохранялся.
На протяжении первого десятилетия XXI века Закон становился предметом многочисленных споров и судебных разбирательств, у него были как ярые сторонники, так и противники. Однако нас в первую очередь интересует эпизод, который привел к формированию Супер комитетов политической активности (Super PAC), которым и посвящена данная статья.
Super PAC выходят на политическую арену
Как было указано выше, реформа финансирования избирательных кампаний в США существенно сократила возможности для сбора средств, что, учитывая роль денег в американской политике, не могло не привести к попыткам обхода законодательства. Напомним, что обычные комитеты по политической активности могут получать пожертвования только от частных лиц в размере не более 5000$ на человека. Для обхода данного ограничения был введен институт Super PAC’ов, которые официально именуются как «комитеты по независимым расходам». Они не могут быть напрямую связаны с кандидатом или партией, однако имеют право самостоятельно тратить на поддержку или критику кандидата неограниченное количество средств, полученных от частных лиц, корпораций, профсоюзов и т.д.Юридическим началом для появления Супер комитетов стали два решения Верховного суда США 2010 года: по делу «Ситизенс Юнайтед» против Федеральной избирательной комиссии» и по делу «Спичнау.орг против Федеральной избирательной комиссии». Обе некоммерческие организации выдвинули мнение о том, что корпорации и профсоюзы обладают такими же правами на свободу слова, что и граждане Америки. В результате суд пришел к выводу о том, что законодательные ограничения для организаций противоречат первой поправке к Конституции США, которая гарантирует свободу слова, печати и собраний.
По данным портала OpenSecrets.org, к 7 июля 2018 года в США зарегистрировано 2013 Супер комитетов, которые только за электоральный цикл 2018 года сообщили о суммарном поступлении средств в размере 458 486 906 долларов и общих независимых расходах в размере 115 480 899 долларов. В отчетах четко разграничиваются средства, потраченные в поддержку кандидатов или против них. Так, крупнейший Супер комитет, «Комитет политических действий Сенатского большинства», в 2018 году потратил 12 433 814 долларов на поддержку демократов и 9 265 952 долларов против республиканцев. Итоговая задекларированная сумма расходов данного Супер комитета составила 21 699 766 долларов. Даже по меркам американской политики – это огромная сумма. И это лишь один из комитетов.
Разнообразие Супер комитетов также поражает. Существуют как общие Супер комитеты в поддержку той или иной партии, так и специальные комитеты по поддержке или критике только одного кандидата, как комитеты, которые собирают десятки миллионов долларов, так и комитеты с нулевыми сборами.
Конечно, появление Super PAC не могло не оказать существенного влияния на американскую политику. Наряду с заявлениями о достижениях в области борьбы за свободу слова появились серьезные опасения по поводу усиления роли корпоративных денег в политике, причем эти заявления нельзя назвать необоснованными. Для ограничения влияния Супер комитетов Федеральная избирательная комиссия разработала рекомендации, согласно которым они не могут напрямую координировать свои действия с кандидатами или политическими партиями. Тем не менее, для кандидатов и менеджеров Super PAC законно обсуждать стратегию и тактику кампании через средства массовой информации.
Президентские выборы 2012 и 2016 гг. – Супер комитеты в действии
На президентских выборах 2012 года они уже сыграли важную роль, опередив по расходам на республиканских праймериз самих кандидатов. Например, Супер комитет «Восстановим наше будущее», поддерживавший Митта Ромни, потратил целых 40 миллионов долларов. Тогда же зародилась тенденция к тому, что Супер комитеты создаются или консультируются бывшим персоналом или сотрудниками кандидата. Примечательно, что в 2012 году большая часть денег, представленных Супер комитетами, была получена не от корпораций, а от частных лиц. На 3,7% участников приходилось 80% собранных средств.
Число и объем привлеченных Супер комитетами средств росли год от года, и к выборам 2016 года они подошли во всеоружии. Крупнейший Super PAC, «Приоритетные действия США», собрал более 192 миллионов долларов, и поддерживал Хиллари Клинтон. Интересно, что второй по объему собранных средств Супер комитет, «Право на подъем США», собравший более 121 миллиона долларов, поддерживал Джеба Буша, кампания которого в итоге оказалась провальной. Суммарно же в выборах 2016 года в США были задействованы 2 392 Super PAC’a, потратившие более 1 млрд долларов. Также хотелось бы отметить, что как в поддержку Трампа, так и против Клинтон действовали лишь единицы Супер комитетов, что еще раз подчеркивает феноменальность победы нынешнего президента США на выборах.
Так что же на самом деле представляют из себя Super PAC? Неотъемлемый элемент демократии или же очередной метод лоббирования корпорациями своих интересов? Однозначный ответ на этот вопрос дать сложно, поскольку обе стороны приводят достаточно убедительные аргументы в поддержку своих позиций. Вполне очевидно, что действующие ограничения на прямые пожертвования в пользу кандидатов слишком малы, чтобы стать существенной помощью в избирательной кампании, а чрезмерное регулирование данной сферы в совокупности с серьезным расхождением вводимых мер с реальностью привело к закономерному результату: кандидаты и политтехнологи стали искать лазейки, чтобы собрать необходимые для кампаний суммы. Учитывая рост числа Супер комитетов, который продолжается уже 6 лет, вероятным выглядит дальнейшее увеличение как их общего количества, так и объема привлекаемых средств. Американские выборы – это миллиарды долларов, и эти миллиарды нужно где-то брать. На наш взгляд, пусть их лучше берут из легальных и прозрачных источников, а в каком формате эти источники будут представлены – PAC, Super PAC или каком-либо другом, уже не столь важно.